Centre Universitaire Rouennais d'Études Juridiques

Le 22 septembre 2025, journée de reconnaissance de la Palestine par la France à l’ONU, fut marqué par une forte activité des tribunaux administratifs en matière de référé urgent (1). Pour cette journée particulière dans le cadre du conflit-israélo palestinien, le premier secrétaire national du parti socialiste, Olivier Faure, avait appelé les maires à pavoiser le drapeau palestinien sur le fronton de leur mairie, aux côtés du drapeau français.
A l’occasion d’un déplacement en Normandie, Bruno Retailleau, alors ministre de l’Intérieur démissionnaire, avait précisé qu’instruction avait été donnée aux préfets de saisir systématiquement les tribunaux administratifs le cas échéant, considérant que seul le drapeau tricolore, emblème national consacré à l’article 2 de la Constitution (2), pouvait être apposé sur les mairies. La question se pose toutefois de savoir si cette assertion est exacte, d’autant plus que l’immense majorité des mairies – pour ne pas dire toutes – fait de nos jours flotter le drapeau européen aux côtés du drapeau français. D’autres encore, pour les plus grandes d’entre elles, affichent en outre le blason de leur ville. Dès lors, il semblerait que le drapeau français, s’il dispose bien d’un statut particulier, ne soit pas le seul à pouvoir figurer sur les bâtiments publics.
Pour autant, aucun texte (3) ne régit le pavoisement des drapeaux sur ces bâtiments. Aussi surprenant que cela puisse paraitre, le fait de pavoiser le drapeau français sur le fronton des mairies relève de la simple tradition. Ainsi, et à l’exception de certains évènements (4), rien n’oblige un maire à apposer le drapeau tricolore sur le bâtiment de sa commune, si ce n’est les protestations qui résulteraient du retrait du drapeau.
Toutefois, la justice a eu l’occasion à plusieurs reprises, notamment récemment, le 22 septembre 2025, de préciser que le pavoisement d’un drapeau étranger sur les mairies, hors des contextes de jumelage ou de réception d’officiels étrangers (5), allait à l’encontre de la neutralité des services publics et était par conséquent illégal.
Une exception a néanmoins été admise concernant le drapeau ukrainien, rendant ainsi la jurisprudence en la matière pour le moins incertaine. Il convient alors de s’interroger sur les raisons qui ont poussé le juge administratif à opter pour cette jurisprudence à deux vitesses.
Si le principe de neutralité des services publics a pu être étendu à l’apposition de drapeaux sur les frontons des mairies (I), la position de juge peut varier selon l’opinion véhiculée par le drapeau litigieux (II).

I. La neutralité des services publics, un principe traditionnel appliqué aux bâtiments publics

Le principe de neutralité des agents publics a été étendu à ce que peut laisser paraître le pavoisement de drapeaux étrangers sur le fronton de mairies.

A. Le principe traditionnel : la neutralité des agents publics

La neutralité ne figure pas en tant que telle parmi les principes régissant le service public, les classiques « lois de Rolland » mentionnant les principes de continuité, de mutabilité et d’égalité du service public . Et la notion de service public telle que développée par Léon Duguit repose essentiellement sur le principe d’égalité tel que consacré par l’article 6 de la DDHC (6). Le service public vise ainsi à offrir les mêmes prestations à tous, sans distinction entre les destinataires de celles-ci.
Ce principe d’égalité s’impose alors à la personne publique dans toutes ses relations avec les administrés. Afin de consacrer à son niveau cette obligation, le Conseil d’Etat en a fait un principe général du droit (7) que doit respecter l’Administration, quelles que puissent être les opinions des bénéficiaires du service.
Cette égalité dans le traitement des administrés ne peut toutefois être complète si l’Administration émet elle-même une opinion. En effet, les agents publics étant censés représenter l’Administration dans son ensemble, la prise de position sur une thématique donnée – ne serait-ce que par un seul agent – pourrait laisser penser que les administrés ayant une opinion différente ne seraient pas traités de manière équitable.
C’est pourquoi, dans une décision du 18 septembre 1986 (n° 86-217 DC), le Conseil constitutionnel a consacré comme corollaire du principe d’égalité le principe de neutralité du service public. De plus, l’article L 121-2 du code général de la fonction publique dispose plus spécifiquement que, « [d]ans l’exercice de ses fonctions, l’agent public […] s’abstient notamment de manifester ses opinions religieuses ». Les opinions politiques ne peuvent pas non plus être exprimées par les agents. Leur devoir de réserve, parfois renforcé (8), permet ainsi de garantir l’apparence de la neutralité du service public.
Ce principe de neutralité des agents publics a été étendu à l’apparent parti-pris que peut évoquer le pavoisement de drapeaux étrangers sur le fronton de mairies.

B. Le principe renouvelé : la neutralité apparente

Au premier abord, il peut paraitre étonnant de voir la neutralité des services publics s’appliquer s’agissant des frontons des mairies, les communes étant, pour les plus grandes d’entre elles, dirigées par des personnes éminemment politisées.
Il faut toutefois distinguer le maire, et plus généralement les élus du conseil municipal, dans leur rôle politique, et le bâtiment de la mairie, qui est un bâtiment de l’Administration, et qui se doit donc de respecter les principes qui lui incombent, c’est-à-dire, entre autres, le principe de neutralité.
C’est en se basant sur cette logique que le Conseil d’Etat, dans un arrêt Commune de Sainte-Anne rendu le 27 juillet 2005, a pu considérer que le pavoisement d’un drapeau martiniquais indépendantiste sur le fronton d’une mairie violait le principe de neutralité du service public. Le juge administratif suprême énonce que « le principe de neutralité des services publics s’oppose à ce que soient apposés sur les édifices publics des signes symbolisant la revendication d’opinions politiques, religieuses ou philosophiques ».

II. La neutralité des services publics, un principe renouvelé appliqué partiellement en matière géopolitique

Le principe de neutralité doit s’appliquer s’agissant du drapeau palestinien, mais cède quand il s’agit du drapeau ukrainien.

A. Conflit israélo-palestinien : le principe appliqué, en l’absence de consensus

Dans le cadre du conflit israélo-palestinien, le juge administratif a eu l’occasion à plusieurs reprises, et ce avant le 22 septembre 2025, d’appliquer la jurisprudence précitée, pour les drapeaux tant palestinien (9) qu’israélien (10). Dans les deux cas, le juge avait repris mot pour mot la formulation de l’arrêt Commune de Sainte-Anne et avait considéré que le pavoisement de l’un ou l’autre drapeau constituait « une prise de position de nature politique au sujet d’un conflit en cours ».
Si la jurisprudence était alors constante concernant ce conflit, certains eurent l’espoir qu’une dérogation puisse être accordée pour la seule journée du 22 septembre 2025, journée de reconnaissance de la Palestine par la France à l’ONU. Dans ce contexte, le pavoisement du drapeau palestinien aurait en effet pu être considéré comme n’étant pas un acte purement politique, mais aussi et surtout comme un soutien à la décision du Président de la République de reconnaitre un tel Etat.
Le juge administratif, ne retient toutefois pas cet argumentaire et se contente d’appliquer le principe énoncé en 2005. Parmi les 20 communes ayant pavoisé le drapeau palestinien sur le fronton de leur mairie, 16 d’entre elles ont vu leur décision suspendue par le juge administratif ; les 4 autres décisions s’étant soldées par un non-lieu, du fait du retrait du drapeau dès le lendemain.
Si l’immense majorité des tribunaux administratifs a repris mot pour mot la formulation du Conseil d’Etat, il est toutefois intéressant de noter que le tribunal administratif de Strasbourg s’est distingué par son explication détaillée de l’application du principe aux faits en cause. Dans son ordonnance de référé (n° 2507861) du 22 septembre, le juge alsacien a en effet considéré que, le Gouvernement n’ayant pas donné de consigne vouée à conférer à la reconnaissance de l’Etat palestinien un écho particulier, la décision du conseil municipal de Strasbourg de pavoiser le drapeau palestinien relevait de l’expression d’une opinion politique, quelle que soit la raison invoquée (11). Autrement dit, une consigne gouvernementale claire aurait pu légitimer une telle action sur le plan local.

B. Conflit russo-ukrainien : quand le consensus justifie l’exception au principe

En appliquant strictement le principe de neutralité, le juge administratif veille à ne pas prendre lui-même position sur les conflits internationaux, du fait du caractère particulièrement sensible et complexe de ceux-ci. Le tribunal administratif de Versailles a cependant balayé cette position, dans une décision du 20 décembre 2024 (n° 2208477).
Dans cette ordonnance, le juge des référés considère que le pavoisement d’un drapeau ukrainien sur le fronton d’une mairie ne va pas à l’encontre de la neutralité des services publics, dérogeant ainsi à la jurisprudence établie depuis vingt ans. Pour justifier sa décision, le tribunal retient que le pavoisement du drapeau ukrainien s’inscrit dans le « contexte national de soutien diplomatique, humanitaire et matériel offert à l’Ukraine par l’Etat français », et qu’il a pour but d’exprimer la solidarité de la commune envers une « nation victime d’une agression militaire ». Ici, l’action locale est considérée comme pouvant légitimement relayer l’action nationale, et ce en dehors des compétences communales.
Ce faisant, quoi que l’on puisse penser du fond de la question, qui est éminemment politique, le juge ne statue pas qu’en droit. Sa décision reflète la position de l’opinion publique sur le conflit russo-ukrainien. Contrairement au conflit-israélo palestinien, dont la détermination des rôles d’agresseur et de victime donne lieu à de nombreux débats clivants (13), la Russie est désignée par la grande majorité des citoyens et décideurs publics comme ayant attaqué unilatéralement l’Ukraine (14).
Dès lors, la position du juge administratif, influencée par l’opinion majoritaire, n’est pas uniquement fondée sur le droit et le principe juridique de neutralité des services publics.
Pour autant, il aurait été intéressant que cette jurisprudence divergente, rendue par un tribunal de première instance sur une question géopolitique sensible, remonte jusqu’au Conseil d’Etat, afin qu’une jurisprudence unifiée, vectrice de sécurité juridique tant pour les maires que pour les administrés, soit clairement adoptée.